A Maastrichti Szerződés és az 1996-97. évi kormányközi konferencia

Az Európai Unióról szóló szerződést két kormányközi konferencia készítette elő: az egyik a gazdasági és monetáris unió (GMU) létrehozásával foglalkozott, a másik a politika unió kialakításának mikéntjét járta körül. Az előbbit az ún. Delors-jelentés alapján, a másodikat Kohl és Mitterrand 1990 áprilisában tett közös kezdeményezésére hívták össze. Mindkét konferenciáról az Európai Tanács 1990. júniusi dublini értekezletén döntöttek, és 1990. december 14-15-én nyitották meg őket Rómában. A kormányközi konferenciák egy-egy évet tartottak, egymással párhuzamosan folytak, azzal a céllal, hogy a 12 tagállamból álló Közösség fokozatosan unióvá, azaz a tagállamok átfogóan integrált és cselekvőképes szövetségévé váljon.

A szerződést 1992. február 7-én írták alá, és 1993. november 1-jén lépett hatályba. Az aláírást követő tagállami ratifikáció több országban referendumot igényelt. Az ír referendum nagy, a francia kisebb többséggel fogadta el. A dán referendumon a szerződés először megbukott, majd másodszor - közbenső kompromisszumos megoldások keresése alapján és az ennek szentelt edinburgh-i csúcstalálkozó eredményeinek figyelembevételével - nyert elfogadást. Németországban alkotmánymódosítás volt szükséges a szerződés elfogadásához.

Előzmények:
Az Európai Unió mint cél többször szerepelt közösségi állam- és kormányfői megnyilatkozásokban, dokumentumokban. 1971 elején hozzá is kezdtek - a Werner-terv alapján - a gazdasági és monetáris unió létrehozásához. A terv - a Bretton Woods-i pénzügyi rendszer összeomlása, az 1973-74. évi olajválság, valamint a német és francia érdekek és felfogások közötti koncepcionális ellentétek miatt - megbukott.

A gondolat (gazdasági és monetári unió) ismét megjelent az Európai Unióról szóló 1983. június 19-i "ünnepélyes nyilatkozatban", az Európai Parlamentnek az Európai Unió létrehozásáról szóló, 1984. február 14-i szerződéstervezetében, majd az egységes belső piac létrehozásának befejezését az Európai Közösség elé feladatként állító, 1987. július 1-jén hatályba lépett Egységes Európai Okmányban.

Az Európai Tanács az 1988. évi hannoveri ülésén bizottságot hozott létre a gazdasági és monetáris unió lehetséges menetrendjének megvizsgálására. Az Európai Tanács 1989 júniusában Madridban a jelentést stratégiaként fogadta el. A kérdés megvitatására 1990 decemberében Rómában összehívott kormányközi konferencia, amelynek tevékenységére nagymértékben hatottak az Európában eközben végbemenő nemzetközi politikai események (német újraegyesítés, a Közép- és Kelet-Európában történő alapvető fordulatok, ezeknek az országoknak a növekvő érdeklődése az EK-beli tagság iránt, az EK ebből eredő azon félelmei, hogy ez az integráció mélyülésének rovására történik), előtérbe helyezte az integráció mélyítését, a gazdasági és monetáris unió irányában történő egyidejű előrelépéssel való összekötését. Az ezen az alapon elindított tárgyalássorozat vezetett el - kompromisszumos megoldásként - az Európai Unióról szóló szerződés 1991. decemberi aláírásához, ill. - további kompromisszumok elfogadásával - a szerződés 1993. november 1-jei hatálybalépéséhez.

A szerződés tartalma
A szerződés három pillérre állította az Európai Uniót, az alábbiak szerint:

a) A korábbi EGK-t létrehozó szerződésre, amely kibővült a gazdasági és monetáris unió létrehozásával, további közösségi politikákkal vagy már meglévők megerősítésével (szociálpolitika, szakképzés, ifjúsági politika, kultúra, egészségügy, fogyasztóvédelem, transz-európai hálózatok, iparpolitika, gazdasági és szociális kohézió, kutatás és technológiafejlesztés, környezetvédelem ), ill. ezekben való integrációs lépésekkel, valamint egy új integrációs elemmel, az ún. uniós állampolgárság intézményével. (Módosításra került az Európai Közösséget alkotó másik két közösség, a Szén- és Acélközösség, valamint az Atomenergia Közösség alapító szerződése is, de e módosítások alapvetően a szerződések intézményi, döntéshozatali elveinek az egységesítésére irányulnak.)

b) Az EU közös kül- és biztonságpolitikájára, amely a szerződésben megjelölt célokat szolgáló közösségi akciókra irányul.

c) A bel- és igazságügy területén folytatandó együttműködésre, egy sor konkrétan megjelölt, közös érdekű ügyben és témakörben (többek között: a menekültügyi és bevándorlási politikában, a kábítószerek és a terrorizmus elleni harcban való rendőrségi együttműködésben).

A szerződést szövegszerűen áttekintve - a szöveg szerinti sorrendben - a következő érdeklődésre számot tartó elemek emelendők ki:

A preambulum megjelöli a célokat, melyek:

·       az európai integráció új fokra emelése,

·       az integrációs szervek munkájában a hatékonyság és a demokrácia erősítése, azzal a céllal, hogy a rájuk bízott feladatokat egységes szervezeti keretben jobban meg tudják oldani

·       a nemzetgazdaságok erősítése és konvergenciájának elérése, az egységes stabil valutát is magában foglaló gazdasági és monetáris unió létrehozása

·       a belső piac megvalósítása, valamint a kohézió és a környezetvédelem erősítésének keretében a tagállamok gazdasági és szociális előrehaladásának elősegítése (és olyan politikák követése, amelyek biztosítják, hogy a gazdasági integráció során elért eredményekkel párhuzamosan egyéb területeken is előrehaladás következzék be),

·       az uniós állampolgárság létrehozása,

·       közös kül- és biztonságpolitika létrehozása (ehhez hosszabb távon közös védelmi politika tartozik, amely később közös védelemhez is vezethet)

·       az állampolgárok szabad mozgása, biztonságuk egyidejű garantálásával.

I. cím: Közös rendelkezések

A közös rendelkezések kiterjednek a jövendő Unió stratégiájára, egységes intézményi kereteire, a közösségi tevékenység, a döntéshozatal koherenciájára, az Európai Tanácsnak mint politikai irányító szervnek a helyére és feladataira. A cél a döntéshozatal demokratikus elemeinek erősítése. E rendelkezések kifejezetten hangsúlyozzák a tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartását, az EU-nak az emberi jogok és alapszabadságok iránti elkötelezettségét, a szubszidiaritás elvének a közösségi döntéshozatalban történő alkalmazását.

II. cím: Rendelkezések az EGK-t létrehozó szerződés módosításáról

E rész behatóan foglalkozik a gazdasági és monetáris unió második és harmadik szakaszának jellemzőivel és feltételeivel. Ez a témakör az uniós egyezmény talán legkidolgozottabb és a - jegyzőkönyveket és nyilatkozatokat is figyelembe véve - legterjedelmesebb része.

Ennek legfőbb elemei:
A GMU második szakasza 1994. január 1-jén lépett hatályba.

Létrejött az Európai Monetáris Intézet, amelynek feladata volt, hogy javaslatot dolgozzon ki az Európai Központi Bankok Rendszerének a GMU harmadik szakaszában való működésére, és terjessze ezt elő határozathozatalra az Európai Központi Bank felállításakor. (A szerződés rögzíti, hogy az Európai Központi Bank politikailag - kormányoktól és társadalmi szervezetektől - független, hattagú igazgatóságát nyolc évre választják.) A szerződés előirányozta, hogy a nemzeti központi bankok 1997. január 1-jéig a kormányoktól függetlenné válnak. A valuták árfolyamát visszafordíthatatlanul az ECU-kosár szerint határozzák meg.

Kosárvaluta – későbbi euró. A Maastrichti Szerződés első pillére (gazdasági és monetáris unió) harmadik szakasza alapján, az ECU összetétele nem változik, értékét rögzítik. Először az Európai Bizottság és az Európai Monetáris Intézet megvizsgálják, hogy az egyes tagállamok miként teljesítik a konvergencia programot. Majd a Tanács a Bizottság ajánlása alapján megállapítja, hogy az egyes tagállamok teljesítik-e a közös valuta bevezetéséhez szükséges feltételeket. 1999. január 1-én az ECU a nemzeti valuták helyébe lép (későbbi euro) és önálló valutává válik.

A GMU harmadik szakaszára való áttérés feltételeit a szerződés 109/j. cikke jelöli meg, és 5. és 6. jegyzőkönyve konkretizálja, pontos konvergenciakritériumokat határozva meg:

·       A költségvetési hiány nem haladhatja meg a GDP 3%-át, az államadósság pedig a GDP 60%-át.

·       Árstabilitásnak kell érvényesülnie olyan módon, hogy a vizsgálatot megelőző évben az adott ország inflációs rátája legfeljebb 1,5 százalékponttal haladhatja meg annak - vagy annak a legfeljebb három - országnak az inflációs rátáját, amely vagy amelyek az árstabilitás tekintetében a legjobbak (fogyasztói árindexek alapján mérve az inflációt).

·       Az adott országban az árfolyam-ingadozás az Európai Monetáris Rendszer (EMS) által előírt sávok között maradjon a vizsgálatot megelőző legalább két évben, bilaterális árfolyamát pedig nem értékelhetik le az említett időszakban.

·       A hosszú lejáratú hitelek átlagos kamatlába nem haladhatja meg 2 százalékpontnál többel a vizsgálatot megelőző egy évben annak - vagy annak a legfeljebb három - tagállamnak a mutatóját, amelyek az árstabilitásban a legjobb eredményt érték el.

·       A szerződés részletesen előírta a felkészülés teendőit a Közösség intézményei és a tagállamok részére egyaránt. A Tanácsnak ellenőriznie kell a kritériumok teljesítését. A felkészüléshez az országok konvergenciaterveket terjesztenek a Tanács elé.

A szerződés lehetőséget ad a szankcionálásra, ha a tagországok nem teljesítik az elfogadott előirányzatot a költségvetési hiány csökkentésére. A szerződés előirányozta, hogy ha 1997 végéig nem döntenek a harmadik szakaszra való áttérés időpontjáról, akkor ez 1999. január 1-jén megkezdődik, és az Európai Tanácsnak megfelelő összetételű tanácsnak kell 1998. július 1- jéig döntenie arról, hogy mely tagállamok vesznek ebben részt. A kimaradó tagállamokra kivételes szabályozás érvényesül. Legalább kétévente, de egy derogációval (kivételes szabályozással) rendelkező tagállam kérésére a Tanács ennél gyakrabban is felülvizsgálja a kritériumok teljesülését, és - pozitív döntés esetén - a tagállam csatlakozik a GMU harmadik szakaszához, átvéve az addigi acquis communautaire-t.

Az Európai Gazdasági Közösség, amelynek elnevezését az Európai Unióról szóló szerződés Európai Közösségre módosította, megőrzi a korábbi közösségi politikáit, sőt ezek ki is bővülnek (kulturális politikával, az egészségüggyel, a fogyasztóvédelemmel, a transz-európai hálózatok létrehozásával és fejlesztésével és az iparpolitikával). A Közösség tevékenysége bővül az általános és szakmai képzés, az ifjúságpolitika, a kutatás és a technológiai fejlesztés terén való belső együttműködéssel.

A szerződés szélesítette a gazdasági és szociális összetartás feladatait. Egy új, ún. Kohéziós Alapot hozott létre, amely a környezetvédelem, valamint a közlekedési infrastruktúra fejlesztéséhez, a transz-európai hálózatok projektumainak létrehozásához járul hozzá.

Az alapból való részesedést két feltételhez kötötte:

• az adott ország mutatója kevesebb legyen, mint a közösségi átlagos egy főre jutó GNP 90%-a (vásárlóerő- paritáson számítva)
•  rendelkezzék a gazdasági konvergencia teljesítését eredményező programmal, a szerződés 104.c cikkének megfelelően.
  (A Kohéziós Alapból az 1999 végéig tartó pénzügyi időszakban Spanyolország, Portugália, Írország és Görögország részesedik.)

A Közösség szerveit és döntéshozatali eljárását illetően a szerződés - az 1987-ben hatálybalépett Egységes Európai Okmányhoz képest - további előrelépéseket tesz a demokratizálás irányában, bár a változások összességükben nem elégítették ki a várakozásokat. A korábbiakban is meglévő szervek, azaz az Európai Parlament, az EK Tanácsa, az EK Bizottsága, az Európai Bíróság kiegészülnek - a Közösség ötödik szerveként - az Európai Számvevőszékkel. Emellett a közösségi döntéshozatali eljárás demokratizálása céljából új intézmény alakul, a Régiók Bizottsága, amely regionális és helyi kollektívák képviselőiből áll. (Jogi státuszát tekintve ez a szerv az Európai Bizottság ugyanolyan tanácsadó segédszervezete, mint a korábbiakban létrejött Gazdasági és Szociális Bizottság. Konzultációs joga azokban az esetekben van, ha azt a szerződés a meghatározott rendelkezésekben kimondja.)

Az Európai Tanács az Európai Unió állam- és kormányfőinek, valamint a Bizottság elnökének az 1960-as évek vége óta rendszeresen ülésező csúcsértekezlete, s noha alapvető fontosságú aktuális és stratégiai kérdéseket érintően politikailag és gyakorlatilag az Unió legfőbb döntéshozó szervének minősíthető, jogi értelemben továbbra sincs besorolva a döntéshozatali struktúrába. A szerződés közös rendelkezéseinek D cikkében az Európai Unió fejlődéséhez szükséges impulzusokat adó és e fejlődés általános politikai célkitűzéseit meghatározó szervként jelenik meg, amely minden üléséről jelentést tesz az Európai Parlamentnek, valamint évente írásos jelentést ad az Unió előrehaladásáról. Jogilag így változatlanul a Tanács a legfőbb döntéshozó szerv.

Az Európai Parlament (EP) szerepe a Közösség döntéshozatali folyamatában a Maastrichti Szerződéssel erősödött, mindemellett a vélemények többsége szerint továbbra is fennmaradt az ún. demokráciadeficit, azaz az EP szerepének nem kielégítő volta. Az EP-nek a szerződés sokféle feladatot szánt:

a) A Római Szerződésben az EP szerepe a döntéshozatalban az ún. konzultációs mechanizmuson keresztül érvényesült. (A Parlament véleményét a Tanács meghallgatja, de a döntésében nem köteles figyelembe venni.) Eredetileg egy kivétel volt: a Közösségek zárszámadásának jóváhagyása, amely teljességgel a Parlament hatáskörébe tartozott.
b) Az Egységes Európai Okmány bevezette az ún. kooperációs eljárást (a Parlament meghatározott időtartamon belül javasolhat módosítást - a végső fázisban, az esetek többségében, a Tanács minősített többséggel dönt). Az Egységes Okmány - új eljárásként - meghatározott esetekben a Tanács döntésének előfeltételeként előírta az EP egyetértését.

A Közösséget érintő nemzetközi szerződések megkötéséről tehát minden esetben a Tanács dönt. A Parlament egyetértésére, jóváhagyására olyan megállapodások megkötéséhez van szükség, amelyek külön intézményi keretet hoznak létre, jelentős pénzügyi hatással járnak a Közösségre nézve, ill. olyan jogi dokumentum megváltoztatását igénylik, amely - az Európai Unióról szóló szerződéssel bevezetett - ún. közös döntéshozatali eljárással jött létre.

III. cím: Rendelkezések az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződés módosításáról

IV. cím: Rendelkezések az Európai Atomenergia Közösséget létrehozó szerződés módosításáról

V. cím: Rendelkezések a közös kül- és biztonságpolitikáról

VI. cím: Rendelkezések a bel- és igazságügyi együttműködésről

VII. cím: Záró rendelkezések

Az "N" cikk foglalkozik a módosítási eljárás feltételeivel, valamint előirányozta 1996-ra a szerződés meghatározott céljaival összefüggésben kijelölt "revíziós" konferencia összehívását. Az "O" cikk foglalkozik az új tagok felvételének szabályozásával.