Az Amszterdami Szerződés

A Maastrichti Szerződést módosító, Amsterdami Szerződést 1997. október 2-án írták alá és 1999. május 1-én lépett hatályba.

Előzmények:

Az Amszterdami Szerződés az 1996. június 21-22-én, Firenzében tartott csúcsértekezlettel megnyitott és az 1997 júniusában, Amszterdamban befejezett kormányközi konferencia eredményeit foglalja magában.

Mind a konferencia összehívásának, mind az újabb szerződés létrehozásának az oka az volt, hogy a Maastrichti Szerződés nem tudott minden továbbfejlesztésre előirányzott kérdésben eljutni a valamennyi tagállam részéről kívánatosnak tartott megoldáshoz.

Ezért már e szerződés "N" cikke előirányozta egy kormányközi konferencia összehívását 1996-ra, az "A" és "B" cikkekben megjelölt uniós feladatok és célok megvalósítását jobban elősegítő, a Maastrichti Szerződést az integráció mélyítésének irányában továbbfejlesztő intézkedések kidolgozására.

A kormányközi konferencián egyik súlyponti feladatként a Maastrichti Szerződés által bevezetett politikák és együttműködési formák felülvizsgálatával foglalkoztak.

Ezen belül a konferencia kiemelt figyelmet fordított:
- az Unió külpolitikai mozgásterének szélesítésére és képességének erősítésére,
- a belső biztonság erősítésére a bel- és igazságügy terén teendő újabb intézkedésekkel,
- a demokratikus legitimáció növelésére,
- a transzparencia, a polgárközeliség továbbfejlesztésére,
- a rugalmas integrációs lépések lehetőségének megteremtésére, a közösségi "acquis" szerepének egyidejű fenntartása mellett.

A keleti kibővülés lehetőségeinek mind kedvezőbb megítélése emellett előtérbe állította az Unió intézményeinek működőképességével kapcsolatos kérdéseket; az intézmények továbbfejlesztésének módjait, eszközeit, hiszen nyilvánvaló, hogy egy nagyobb létszámú Európai Unió csak az intézményrendszer megújításával maradhat működőképes.

A kormányközi konferenciát komoly előkészületek előzték meg. Az Unió legfontosabb szervei: a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament is külön-külön stratégiai jellegű anyagokat készítettek a tagállamok képviselőiből álló, szűk körű ún. reflection group ("gondolkodó csoport") részére. E csoport a munkáját - az Európai Tanács madridi értekezletének megbízása alapján - 1995. június 2-án Messinában kezdte meg, és a kormányközi konferenciát megnyitó firenzei csúcstalálkozó anyagainak az előterjesztésével fejezte be.
A kormányközi konferencia közel egyéves időtartama alatt két rendkívüli csúcsot is tartottak, és mind az ír, mind a holland elnökség igen intenzív tevékenységet fejtett ki a konferencia kezdetben lassan kibontakozó munkájának eredményessé tételéért.

A Maastrichti Szerződést módosító, Amsterdami Szerződést 1997. október 2-án írták alá és 1999. május 1-én lépett hatályba.

Az Amszterdami Szerződést, amely módosítja az Európai Unióról szóló szerződést, az Európai Közösségeket létrehozó szerződéseket és bizonyos kapcsolódó okmányokat, az állam- és kormányfők 1997. június 16-17-i, amszterdami ülése hagyta jóvá, és a tagállamok meghatalmazott képviselői 1997. október 2-án írták alá, szintén Amszterdamban. (A szerződés 1999. május 1-én lépett életbe.)

Főbb elemei:

1)     Közös kül- és biztonságpolitika

2)     Konstruktív tartózkodás

3)     Mr. vagy Ms. CFSP

4)     Bel- és igazságügy

5)     Schengeni Egyezmény

6)     Alapvető Jogok elve

7)     Együttdöntési eljárás kiterjesztése

8)     Megerősített együttműködés

9)     Átláthatóbb és polgárközelibb döntéshozatal

10) Foglalkoztatáspolitika

11) Szubszidiaritás

12) Intézményi működésben történő változások

13) Stabilitási és Növekedési Paktum

A szerződés tartalma:
Az 1997. október 2-án aláírt szerződés három részből (15 cikkből), valamint jegyzőkönyvekből és nyilatkozatokból áll.

Az első rész tartalmazza az alapszerződések kiegészítéseit és módosításait, öt cikkben és több mint száz bekezdésben. A második rész az Európai Közösségeket létrehozó szerződések szövegének egyszerűsítéséről és egységes rendbe való foglalásáról rendelkezik hat cikkben, az említett szerződések több mint száz cikkét és számos jegyzőkönyvét, valamint mellékleteit érintően. A harmadik rész a záró rendelkezéseket tartalmazza, valamint rendelkezik az Európai Unióról szóló szerződés cikkeinek átszámozásáról és egységes szerkezetbe foglalásáról.
Mindezek eredményeképpen az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követően mind az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról, mind az Európai Unióról szóló szerződések megújulnak, nemcsak tartalmilag, hanem szerkezetileg és a cikkek számozását illetően is.

Az Amszterdami Szerződéshez 13 jegyzőkönyv tartozik.

Köztük olyanok, amelyek pl. rendelkeznek a "schengeni acquis"-nak (Schengeni Egyezmény) az Európai Unió kereteibe való integrálásáról, az európai intézményekről, figyelemmel az EU kibővülésére, a menedékjogról, a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról.

A szerződéshez kapcsolódik továbbá 51 olyan nyilatkozat, amelyet a konferencia elfogadott, és 11 olyan nyilatkozat, amelyet tudomásul vett.

Az Amszterdami Szerződés az alábbi témakörökben fejlesztette tovább az Európai Közösség elsődleges jogát:

a) az alapvető jogok terén, valamint a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésének elősegítésére a tagállamok alkotta térségben (az egységes belső piac, a gazdasági és monetáris unió politikai dimenziókban való továbbfejlesztéseként),

b) a polgár és az Unió kapcsolata, a polgárközeliség erősítése terén,

c) a közös kül- és biztonságpolitika terén az Unió cselekvőképességének növelése érdekében,

d) az Unió intézményei és eljárásai terén,

e) megteremti a kereteket szorosabb integrációs lépések bevezetésére a tagállamok egy-egy csoportjának ebben való érdekeltsége esetén. (Ez az ún. flexibilitási, azaz rugalmassági elv alkalmazása.)

Részletesebben:
a) Az Amszterdami Szerződés újólag megerősíti azokat az alapelveket, amelyeken az Európai Unió nyugszik (szabadság, demokrácia, emberi jogok és jogállamiság). Ezek betartását a tagság előfeltételévé teszi (1. cikk 15. pont), továbbá felhatalmazást ad arra, hogy ha ezeket az elveket egy tagállam komolyan és tartósan megsérti, a Tanács minősített többséggel, az Európai Parlament meghallgatását követően határozzon az érintett tagállam szavazati jogának és egyéb jogainak a felfüggesztéséről, az érintett tagállam kötelezettségeinek a változatlanul hagyása mellett.

Ami "a szabadság, biztonság és jog térségének" a fokozatos kiépítését illeti, itt részben a Schengeni Egyezmény tartalmának az EU-szerződésbe való beépítéséről, részben a Maastrichti Szerződés 3. pillérét érintő rendelkezéseknek az 1. pillérhez való átcsoportosításáról van szó. Ezek a rendelkezések olyan területeken hoznak létre közösségi politikát, mint a vízumpolitika, a menekültügy és menedékjog, az EU külső határainak ellenőrzése, a bevándorlás, együttműködés a polgári jogi kérdésekben. Ezeken a területeken a szerződés hatálybalépését követő első öt évben a Tanács - a Bizottság javaslatára és az Európai Parlament meghallgatásával - egyhangúan dönt. Az öt év elteltét követően viszont egyhangúlag határozatot hozhat arról, hogy a közös döntéshozatali (kodecíziós) eljárásra tér át.

Nagy-Britannia és Írország derogációval rendelkezik (azaz kívül marad) a fenti rendelkezéseket illetően, de bármikor dönthet úgy, hogy csatlakozik valamely határozathoz. E két tagállam nem tagja a Schengeni Egyezménynek. Dánia esetében eltérő a helyzet: 1996-ban aláírta a Schengeni Egyezményhez való csatlakozásáról szóló jegyzőkönyvet, s csak azoknak az intézkedéseknek a tekintetében élvez derogációt, amelyeket az Amszterdami Szerződés cikkei alapján hoznak.

A harmadik pillér, a bel- és igazságügyi együttműködés fennmaradó részeit "A rendőrségről és a bűnügyekben való igazságügyi együttműködésről szóló rendelkezések" című fejezet tartalmazza (1. cikk 11. pont). Ezek célja: harc a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem, a csalás és más bűncselekmények ellen, ill. ezek megelőzése, a rendőrség, a vámszervek és az igazságügyi szervek, valamint az Europol révén.

b) Az Unió polgárait érintő változtatások és újítások közül a két legjelentősebb az, hogy az Amszterdami Szerződés szövege tartalmaz egy új, önálló foglalkoztatási fejezetet (2. cikk 19. pontja szerint), másrészről elfogadja és a szerződés szövegében rögzíti az Európai Szociális Chartában és a Munkások Alapvető Szociális Jogainak Közösségi Chartájában lefektetett célokat, előirányozza a megvalósításukat szolgáló intézkedéseket (2. cikk 22. pont). Az 1998 áprilisában megalakult brit munkáspárti kormány ugyanis bejelentette készségét a szociálpolitikai együttműködésben való részvételre.

A foglalkoztatási fejezet előirányozza egy foglalkoztatási bizottság létrehozását, amelynek az a feladata, hogy a tagállamok közötti információcsere és együttműködés, valamint összehasonlító elemzések és "kísérleti projektumok" útján elősegítse a foglalkoztatás magas szintjének elérését. Bár ezek a lépések még nem járnak harmonizációs kötelezettségekkel vagy pótlólagos költségvetési kiadásokkal, ezen a területen is megtörténtek a kezdeti integrációs lépések. Jól mutatja e kérdésnek az Unión belüli politikai jelentőségét, hogy az Európai Tanács már 1997 novemberében (vagyis a szerződés hatályba lépte előtt) egy rendkívüli, csak a foglalkoztatásnak szentelt értekezletén részletes akcióprogramot fogadott el e feladatok megoldására.

A szociálpolitika területén a fő célok: az élet- és munkafeltételek javítása (társadalombiztosítás és szociális védelem, a dolgozók egészségének és biztonságának védelme a munkahelyi környezetben), valamint a foglalkoztatottság növelését elősegítő különféle feltételek létrehozása-javítása (különös tekintettel a munkaerőpiacról kirekesztett személyek integrálására, a nők és férfiak esélyegyenlőségének biztosítására a munkaerőpiacon, harmadik országok állampolgárainak foglalkoztatására). A Közösség akciója kétféle: egyrészt szabályoz, másrészt előmozdítja a tagállamok együttműködését, koordinálja tevékenységüket. A szabályozás irányelvek megállapításával, minimális feltételek előírásával történik - tárgykörtől függően többségi döntéshozatallal vagy egyhangúsággal.

A polgárközeliséget javító változtatások körébe sorolható az a rendelkezés is, hogy az európai állampolgárokat közvetlenül érintő egyes politikákat illetően (környezetvédelem, egészségügyi politika, fogyasztóvédelmi-fogyasztói politika, csalás elleni küzdelem) a határozatokat a jövőben minősített többségi szavazással és az EP-vel közös döntéshozatali eljárással hozzák (2. cikk 26-34. pont).

Ebbe a témakörbe sorolhatók a transzparencia javítására és a szubszidiaritás alkalmazásának elősegítésére tett lépések is. Az előbbit szolgálja az a rendelkezés, amely viszonylag széles körben hozzáférhetővé teszi a közösségi dokumentumokat (2. cikk 45. pont). A szubszidiaritásról pedig külön - csak e kérdéssel foglalkozó - jegyzőkönyvet csatoltak az Amszterdami Szerződéshez.

c) Az Amszterdami Szerződés (1. cikk 10. pont) kimondja, hogy az Uniónak közös kül- és biztonságpolitikát kell kialakítania és megvalósítania, a kül- és biztonságpolitika valamennyi területét érintően, a szerződésben rögzített célokkal.

A célok megvalósításához meg kell határozni a közös kül- és biztonságpolitika elveit és általános irányelveit, dönteni kell a közös stratégiákról (ez új elem), közös akciókat kell jóváhagyni, közös állásfoglalásokat kell elfogadni, és meg kell erősíteni a tagállamok közötti rendszeres együttműködést a politika végrehajtásában.

A közös kül- és biztonságpolitika elveinek, általános irányelveinek és közös stratégiáinak meghatározása az Európai Tanács szintjén, egyhangúsággal történik. A tagállamok kormányközi alapon folyó együttműködése tehát lényegében nem változott meg, mindazonáltal több olyan módosítást fogadtak el, amelyek áttekinthetőbbé és hatékonyabbá tehetik a második pillér működését.
Bár a második pillért illetően továbbra is uralkodó marad az egyhangúságon alapuló döntéshozatal, a konstruktív tartózkodás intézményének bevezetése lehetővé teszi ennek megkerülését. A közös akciókat, közös pozíciókat és az azok végrehajtására szolgáló lépéseket minősített többséggel lehet meghozni, ami jelentős előrelépésnek tűnik. Ezt azonban ellensúlyozza az, hogy bármelyik állam lényeges nemzeti politikai megfontolásokra hivatkozva megakadályozhatja ezt, és ekkor az ügyet az Európai Tanács elé kell terjeszteni, ahol a döntéshozatal egyhangúsággal történik.
A közös kül- és biztonságpolitikát a jövőben a közösségi költségvetésből finanszírozzák. (A finanszírozandó tételek: választási megfigyelők, EU-különmegbízottak, konfliktusmegelőzés, béke- és biztonságteremtő intézkedések, pénzügyi támogatás leszerelési intézkedésekhez, hozzájárulás nemzetközi konferenciákhoz stb.) Az ezt szabályozó intézményközi egyezményt elfogadták.

Megváltozik az EU külső képviselete. Az eddigi ún. trojka helyébe (az előző, a működő és a soron következő elnökség külügyminisztere) a jövőben a működő elnökség külügyminisztere, a Bizottság képviselője és a Tanács főtitkára, mint a közös kül- és biztonságpolitika fő képviselője (High Representative) lép, és ezzel egyértelműbbé válik az EU külpolitikájának arculata és folyamatossága. E képviselők munkáját egy stratégiai tervező és figyelemfelhívó (early warning) egység fogja támogatni. Az egység a tagállamok, a Bizottság, a Főtitkárság és a Nyugat-európai Unió (WEU) szakértőiből áll majd, és a Tanács főtitkárának alárendelve dolgozik.
Erősödik az EU és a WEU közötti kapcsolat, de az utóbbit nem integrálják az Európai Unióba. Az EU igénybe veheti majd a WEU operatív kapacitásait, a szerződésben újonnan rögzített ún. petersbergi feladatok megoldására (humanitárius feladatok, mentőegységek, békefenntartó feladatok, mint válságmegoldó harci bevetések, beleértve a béketeremtő intézkedéseket).
Ezzel létrejött egy átfogó cselekvési eszközrendszer, amelynek segítségével az EU a korábbinál határozottabb szerepet vállalhat a nemzetközi rendszerben.

d) Az intézményrendszer továbbfejlesztése terén csupán kisebb lépések történtek, de a legjelentősebb problémákat nem sikerült megoldani. A változások közül kiemelendő, hogy megerősítették a Bizottság elnökének a szerepét (részt vesz a biztosok kiválasztásában, hatáskört kap az Unió politikai irányvonalának kidolgozásában, és növekszik mozgástere a Bizottságon belül a feladatok szétosztásában). Erősödik a demokratikus legitimációja azáltal, hogy noha erre a posztra a Tanács tesz személyi javaslatot, jóváhagyása az Európai Parlamenten keresztül történik (3. cikk 1. és 2. pont).

A bizottsági tagok számát 20 főben korlátozták. Az első bővítési kör során a nagy tagállamok lemondanak a két bizottsági helyük egyikéről, de csak akkor, ha előzőleg sikerül megállapodni a szavazatok súlyozásának újraszabályozásában. Legalább egy évvel azelőtt, hogy az EU tagjainak száma meghaladja a 20-at, össze kell hívni a tagállamok kormányképviselőinek a konferenciáját, hogy áttekintsék a szerződéseknek az intézmények összetételéről és működéséről szóló rendelkezéseit (Jegyzőkönyv az intézményekről, kitekintéssel az Európai Unió bővítésére). A jegyzőkönyvben rögzített megoldás nem kielégítő és vitatott voltára utal, hogy a tárgyalások legutolsó "pillanataiban" létrejött erről a kérdésről egy - a fentiekkel nem teljesen összhangban lévő - külön belga-francia-olasz nyilatkozat, amelyet végül a szerződés szövegének szerkesztői a konferencia által csupán tudomásul vett és nem elfogadott nyilatkozatok keretében csatoltak a szerződés szövegéhez.

Ez a nyilatkozat megállapítja, hogy a kormányközi konferencia alapján az Amszterdami Szerződés nem teljesíti azokat a követelményeket, amelyeket az Európai Tanács madridi értekezlete az intézmények működésének lényegi továbbfejlesztése szempontjából szükségesnek minősített, és ennek a megoldását az említett országok elengedhetetlen feltételnek tartják az első csatlakozási tárgyalások lezárásához. Ezek az országok fontosnak tartják a minősített többségi szavazáson alapuló döntéshozatal lényeges kiterjesztését is.
Az Európai Parlament tagjainak a számát 700-ban maximálták (3. cikk 3. pont).
Az EP jogai a korábbiakban említett két területen kívül (az Európai Bizottság elnökének jóváhagyása, valamint annak megállapítása, hogy valamely tagállam tartósan megsértette az alapvető jogokat) elsősorban azzal szélesedtek, hogy a közös döntéshozatali eljárás alkalmazását 23 területre növelték. Ebből 16 terület esetében a tanácsi döntéshozatali eljárás is változott: átkerültek a minősített többségi szavazással történő döntéshozatali eljárás körébe. Az ún. együttműködési eljárás alá tartozó területek a közös döntéshozatal (kodecízió) körébe kerültek.
A többi közösségi intézmény, mint az Európai Bíróság, a Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága hatáskörét is bizonyos tekintetben bővítették.

e) A szerződés külön fejezetét képezi - és a korábbiakhoz képest új integrációs elemet jelent - "A szorosabb együttműködésről szóló rendelkezések" című, más néven "flexibilitási" fejezet, amely azt kívánja elősegíteni, hogy egy-egy kérdésben, egy-egy területen az integráció előrehaladásában érdekelt országok lépéseit az integrációra alkalmatlan (vagy abban az időszakban alkalmatlan), azt nem kívánó tagállamok ne blokkolhassák. Ezért létrehoztak egy általános klauzulát, amely meghatározza a szűkebb együttműködés alapvető feltételeit, és két külön záradékot, amelyek az első és a harmadik pillér tekintetében pótlólagos előfeltételeket rögzítenek ilyen szűkebb együttműködés létrehozásához. A második pillér, azaz a közös kül- és biztonságpolitika terén nem hoztak létre külön záradékot.
A WEU keretében a konstruktív tartózkodás és az intenzívebb együttműködés lehetőségein keresztül szintén megvannak a rugalmassági lehetőségek.
Egyéb területeken többségi határozattal hoznak döntést a szorosabb együttműködés megkezdéséről. Minden tagállam rendelkezik azonban egyfajta vétójoggal, ha nemzeti érdekei ellentétesek a tervezett intézkedéssel.